胡倩榕:阿富汗战争结束后,美国的国防预算不降反增?-9游会

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胡倩榕:阿富汗战争结束后,美国的国防预算不降反增?

2022-01-04 15:05



2021年8月,美国总统拜登从阿富汗仓皇撤军,这或许意味着美国作别了通过大规模军事行动改造他国的时代。在长达20年的时间里,美国在阿富汗花费超过两万亿美元。用拜登的话说,“美国人民每天醒来就消耗了3亿美元”。随着阿富汗战争收尾,美国对预算制度进行了调整,不再单独设置海外应急行动(oco)预算。然而,美国的国防预算没有随着阿富汗战争的结束而回落,拜登暗示的和平红利也未能成为现实。


近日,拜登将国会提交的《2022财年国防授权法案》签署为法律。这份总额高达7682亿美元的“国防授权法案”,再度将美国军费开支推向新高。其中,7400亿美元用于国防项目预算,278亿美元用于核武器项目,3.78亿美元用于与国防相关的其他活动。在特朗普政府主导的2021财年,美国国防部获得拨款7037亿美元。拜登政府的首份国防预算将用于国防部的开支拔高了363亿美元,增幅达到5.1%。国防预算整体增长超过5%。


事实上,当拜登政府2021年5月向国会提交总统国防预算申请时,美防务界对2022财年军费还抱以持平预期。总统国防预算申请将军费总额定在7529亿美元,其中为国防部申请预算7150亿美元,名义增长1.6%。据美国战略与预算评估中心(csba)测算,在刨除通胀等因素后,拜登提请的国防预算实际下降了0.2%。在总统国防预算申请的基础上,美国国会又加码了250亿美元,方才形成《国防授权法案》的最终版本。


围绕国防开支的博弈错综复杂。国防预算水平既是一个战略问题,也是一个经济问题,同时还可作为美国两党政治的工具。2022财年美国国防预算大幅上涨是多方合力的结果。


在战略层面,美国难以坐视军费削减,极力维持所谓竞争优势。《2022财年国防授权法案》额外增加的250亿美元军费指向明确,就是为了应对美国与中国的“战略竞争”。一个可预见的趋势是,拜登任内,美国必然加大在中国周边及印太地区的军事投射。美国防部发布的《2021全球态势评估》报告呼吁美国加强印太布局、巩固与盟友的协作以共同抵制中国潜在的军事行动,甚至不惜牺牲美国在其他地区的军事存在。《2022财年国防授权法案》中亦有较长篇幅论述美国未来的印太部署。为震慑中国,总统国防预算提议为“太平洋威慑倡议”拨款51亿美元,国会在此基础上又提高了20亿美元。


在经济层面,美国国内高速通货膨胀,是军费水涨船高的重要背景。2021年以来,美国的消费者物价指数创下30余年来的最大增幅,对军队公职人员薪资和武器价格构成巨大的上行压力。国防开支如不提高上限,美国国防部很难兼顾军队公职人员和国防承包商的利益。一方面,五角大楼号称军队工资福利的增长速度应当高于通货膨胀率,承诺为现役和退役人员加薪2.7%。美国劳工部指明,2023财年军队退役人员的涨薪幅度应达到4.6%。另一方面,高企的通货膨胀率进一步推高了美国国防承包商对武器合同成本的预期。尽管通货膨胀对军工项目的负效应不会即刻发生,但除非通货膨胀得以有效控制,否则迟早会传导至武器价格。


在两党政治层面,《国防授权法案》是两党讨价还价的标的,与美国提高债务上限的决议亦脱不了干系。12月初,美国国会两党还在讨论是否应当将债务限额与《国防授权法案》挂钩。一方面,提高债务上限是共和党人的政治武器,他们没有十足的动力为债务限额表决提供便利。另一方面,由于《国防授权法案》对国防部拨款水平较高,民主党人并不情愿给予足够的支持。当时,国会无论多数党还是少数党的领导人,都在考虑将《国防授权法案》和债务上限作为政治交换条件的可能。最终结果很明了,提高债务上限和提高军费开支的决议都在2022年前表决通过。拜登将政府借款限额提高2.5万亿美元后,军费困境立马迎刃而解。这愈发使得两项重要议案变得像政治作秀:在债务上限议题上,共和党迁就民主党;在军费开支议题上,民主党迁就共和党。


美国2022财年国防预算,尽管明面上打着“威慑中国”的旗号,上涨的军费固然有遏制中国的考虑,但其首要目的是确保美国军人和国防承包商的利益。中国需要做的是继续保持定力,在战略上重视,在战术上藐视。


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