李戎等:三次特别国债的比较——服务国家战略目标-9游会

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李戎等:三次特别国债的比较——服务国家战略目标

2022-01-10 16:40

作者李戎系中国人民大学财政金融学院副教授、重阳金融研究院研究员,罗志恒系粤开证券研究所副所长、首席宏观分析师,本文原载2022年1月7日“人大财税研究所”微信公众号。


编者按:《统筹发展与安全:中国政府债务研究》是由中国人民大学财政金融学院新成立的“政府债务治理研究中心”组织撰写的著作,该书于2020年11月由中国财经出版社出版。在全球整体政府债务扩张、中国采取更加积极有为的财政政策的大背景下,本书对中国政府债务的历史沿革、发展现状、可持续性、风险管理、面临的问题与挑战、规模测算与问题解决途径等内容进行了较为详细地研究。人大财税研究所公号特对本书做了精要整理,现就书中《三次特别国债的比较:服务国家战略目标》部分的内容与读者分享。本文作者李戎系中国人民大学财政金融学院副教授、人大财税研究所研究员,罗志恒系粤开证券研究所副所长、首席宏观分析师。


摘要:中国国债除了普通国债外,还发行了三次特别国债。特别国债一般是指在特殊时期,为了服务国家特定战略目标而发行的国债,一般与重大改革或者重大突发情况有关。1998年中国发行特别国债与商业银行资本充足率低、推动商业银行改革有关;2007年发行特别国债与抑制通胀、提高外汇经营收益水平有关,其中部分于2017年到期,故又发行已到期特别国债的续作;2020年发行抗疫特别国债主要是为了应对突发疫情,作为直达资金转移支付给基层政府,支持抗疫、减税降费和基建等,稳定总需求、维护经济社会稳定。


一、 1998年2700亿元长期特别国债


1996年9月,中国人民银行加入国际清算银行,中国需要符合《商业银行法》“银行资本充足率”不得低于8%的要求。当时,四大国有银行资本充足率较低,工商银行一级资本比率为2.39%,中国银行为3.47%,农业银行为2.53%,建设银行为2.95%,均远低于《巴塞尔协议》的要求,反映中国银行业面临着较高的系统性金融风险。1997年亚洲金融危机的爆发进一步警示金融脆弱性可能产生的风险。


1998年8月26日,财政部向中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行四大国有银行发行了总规模2700亿元的特别国债,四大银行认购中央发行的国债,中央财政再利用筹集的资金向四大行注资。具体实施的流程为:中国人民银行首先于年初宣布降低法定准备金率,释放可用的储备资金总额超过2400亿元,并要求银行将该部分资金存至央行。作为此次增资的垫付资金,央行用该部分资金购买特别国债,起到为四大行注入资金的目的,其中工商银行认购850亿元,农业银行认购933亿元,中国银行认购425亿元,建设银行认购933亿元,大大提高银行资本充足率,提高了国有独资大行的清偿能力。同时,将四大行的不良资产剥离成立四大资产管理公司。此后基于金融安全考虑的诸多改革方案相继出台,为维护金融市场稳定起到重要作用,为金融市场对外开放打下良好基础。


二、 2007年15500亿元特别国债


2007年6-7月,中国cpi同比为4.4%和5.6%,8-12月一直稳定在6%以上,其中11月达到6.9%,2008年初突破7%和8%。同时,由于经常项目和资本项目的“双顺差”,外汇储备余额达到1.33万亿美元,较年初增长20.6%。人民币兑美元汇率持续升值,外汇资金大量流入,对冲投放加剧。中国经济出现了流动性过剩、资产价格泡沫和物价上涨等问题,央行上调准备金率、发行票据等货币政策未能有效缓解问题。仅靠单一的货币政策不够,中国再次发行特别国债。


此次特别国债采取多对象、分批次的发行方式,财政部面向商业银行和社会公众发行1.55万亿元债券用于购买约2000亿美元的外汇。首批6000亿元特别国债,全部由中国农业银行购买,财政部再买入等值外汇,央行再向农业银行买入特别国债,整个发行过程不涉及流动性的问题,仅仅是资产负债关系的改变,短期内对流动性过剩的压力缓解有限。其余6期为面向社会公众公开发行,期限分别为10年和15年两种类型,回收流动性。2017年8月,2007年发行的特别国债1期(6000亿元)到期,财政部决定续作该笔债券。为保持流动性合理充裕,财政部向有关商业银行定向发行两期特别国债,后央行从有关银行处购回两期国债。


财政部购买外汇作为成立中投的资本金,其作用在于抑制货币流动性、提高外汇经营收益、促进财政政策和货币政策协调配合,以及支持国内企业的国际发展。一是注资中投,发展“主权财富基金”可降低过度集中的外汇投资带来的风险。过往大量的外汇储备主要用于购买国外债券,其中2/3左右用于购买美国国债,所以投资方向较为单一,风险较大。二是此次特别国债与等值的外汇资产相对应,属于有较强变现能力的金融资产,所购买的外汇资金以提高收益为主要目标,也提高外汇资产的收益能力。三是长期以来中国债券市场规模相对偏小、结构单一,成为制约公开市场操作效率的主要因素,此次特别国债的发行不仅为央行公开市场操作提供了有效的工具,还有助于改善和丰富国债的品种、期限结构,促进债券市场的健康发展。


三、 2020年抗疫特别国债


2020年新发的1万亿元抗疫特别国债,全部转移给地方并建立直达机制,主要用于公共卫生等基建以及抗疫相关支出。


一是从目标看,主要在于确保经济社会稳定、解决抗疫的临时支出和弥补公共卫生等短板。


二是从用途看,主要在基建和抗疫支出。基建方面,主要用于公共卫生体系建设、重大疫情防控救治、粮食能源安全和应急物资保障、产业链改造升级、城镇老旧小区改造、污水垃圾处理、交通基础设施、供水供电供气、农林水利等基础设施建设领域,主要起补短板、惠民生作用;抗疫支出方面,主要用于保就业、保基本民生、保市场主体,包括重大疫情防控支出(医疗器材、检测支出、医护人员补助)、支持减免企业房租、创业担保贷款贴息、落实援企稳岗政策以及保障困难群众基本生活等一次性支出。抗疫特别国债资金可全额作为项目资本金。严禁用于土地储备和棚户区改造项目,严禁用于政府性楼堂馆所和建设政绩工程、形象工程,严禁用于清偿政府拖欠的民营企业中小企业账款。


三是从预算管理看,抗疫特别国债中的3000亿调入一般公共预算收入,建立特殊转移支付转给地方,用于“六保”和应对2020年下半年不确定性;剩余7000亿通过政府性基金转移分配给地方用于基建和抗疫支出。


从各地的实践看,地方省级政府在中央切块后予以细化,其中20%省级财政预留调入一般公共预算用于解决基层特殊困难及疫情防控等不可预见支出;其他用于公共卫生等基建领域。有部分资金在2020年未使用完,结转2021年使用。


抗疫特别国债以10年期为主,由中央财政统一发行,纳入中央国债余额限额管理,不计入地方政府债务余额和风险指标,不纳入地方政府法定限额外隐性债务。抗疫特别国债利息由中央财政全额负担,下达地方的本金由地方统筹项目投资收益等分年偿还,从第6年(2025年)开始,每年偿还20%。部分省份的金额分布为:广东504亿元、北京338亿元、河北398亿元、吉林158亿元、天津102亿。具体而言,以部分地区为例反映使用情况。


北京市:“一是安排城市副中心建设100亿元。落实京津冀协同发展国家重大战略,优先用于2020年城市副中心重大工程行动计划及2020年副中心实施项目清单中的重点任务;分配其他15个区170.4亿元。二是按中央政策规定,预留20%、67.6亿元,调入一般公共预算,结合年度执行用于解决基层特殊困难。上述资金全部用于各区抗疫相关支出、公共卫生体系建设、农林水利基础设施建设、城市副中心建设、‘三山五园’地区改造、怀柔科学城产业转化升级,以及支持企业减免房租、落实援企稳岗政策、保障困难群众基本生活等。”


湖北省:“统筹安排抗疫特别国债197.7亿元,用于疾控体系补短板强基层,支持871个县及县以下卫生健康项目建设,重点提升县级医院救治能力,辐射带动县域内医疗服务能力整体提升;加强县级疾控中心建设,提升疫情及时发现和现场快速处置能力;分期分批为乡镇卫生院和社区卫生服务中心建设发热门诊。”


河北省:“抗疫特别国债资金加强基础设施建设。用于704个基础设施建设项目333.9亿元,抗疫相关支出6.1亿元。按照财政部要求,我省预留的抗疫特别国债机动资金58亿元全部结转明年再安排使用。”


广东省:“用好、管好抗疫特别国债504亿元, 八成以上用于支持公共医疗卫生、污染防治、乡村振兴、‘两新一重’等重点领域,推动建成一批补短板、打基础、利长远的优质项目。”


吉林省:“基础设施建设项目327个、95.27亿元(占75.4%),主要用于:(1)公共卫生和重大疫情防控救治体系建设40.77亿元;(2)粮食能源安全和应急物资保障体系建设1.76亿元;(3)产业链改造升级4.46亿元;(4)城镇老旧小区改造5.39亿元;(5)污水垃圾处理等生态环境治理工程11.49亿元;(6)交通基础设施7.18亿元;(7)供水供电供气等市政设施8.61亿元;(8)重大区域规划相关基础设施建设2.14亿元;(9)县城建设1.09亿元;(10)农林水利等其他基础设施建设12.38亿元。抗疫相关支出项目272个、31.13亿元(占24.6%),主要用于:(11)公共卫生和重大疫情防控支出25.11亿元;(12)保就业、保基本民生、保市场主体、支持减免企业房租、创业担保贷款贴息等6.02亿元。


湖南省:“包括抗疫特别国债的228亿元,各类直达资金共641.8亿元,按中央规定暂时预留抗疫特别国债的20%计45亿元,调入一般公共预算用于解决市县后续可能出现的新困难,安排省级留用部分:0.9亿元用于精准脱贫,4.1亿元用于水利支出,15亿元用于黄花机场东扩,2.3亿元用于卫生健康与高校建设,其余596.8亿元省级一分不留,全部按中央要求于6月30日前下达市县,支持‘两新一重’更聚焦。突出加大对脱贫攻坚、城乡环境治理、医疗卫生、交通、水利等重点领域,以及自贸区、长株潭一体化、湘江新区、‘两山’、产业园区等重点区域支持力度。”


四、 三次特别国债的简要比较


三次特别国债的相同点:第一,发行特别国债的背景一般是宏观环境发生重大变化,经济遭受巨大冲击或面临巨大风险时。一般意义的收支不足通过普通国债弥补,一般意义的基建通过发行长期建设国债或者地方政府专项债。第二,特别国债不纳入政府赤字,而弥补财政收支不足的普通国债计入赤字,但两者均纳入债务余额管理。前两次特别国债直接用于资本性支出,作为资本金用于投资或创建金融机构,有清晰的资产负债对应关系。第三,特殊国债的审批与投放更迅速、更高效、具有针对性,资金的运用更加透明。


三次特别国债的不同之处:第一,1998年和2020年特别国债发生在宏观经济受到巨大负面冲击时,需要扩大总需求,而2007年特别国债发生在总需求过热的情况。第二,使用范围上,1998年特别国债的发行有效扩充了四大行的资本金,随后剥离不良资产的行为为四大商业银行的股份制改造和上市打好基础;2007年特别国债为巨额外汇储备创造新的运用途径;2020年抗疫特别国债的适用范围更广,涉及复工复产、减免企业房租、创业担保贷款贴息、卫生医疗等方面,各县市依据具体项目投放资金,使得此次国债在更多领域发挥作用。第三,使用主体上,1998和2007年特别国债是中央政府在运用资金,2020年抗疫特别国债在中央政府层面主要起分配作用,其后转给地方,建立特殊转移支付机制,资金直达市县基层。


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来源: www.rdcy.org/index/index/news_cont/id/691716.html
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