佘宇、焦东华:加快发展中国慈善事业的思路和建议-9游会

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佘宇、焦东华:加快发展中国慈善事业的思路和建议

2022-02-07 08:00

摘 要:以慈善事业为主要载体的三次分配是收入调节分配的关键环节,也是缩小收入差距、激发社会潜力和创造能力、间接扩大增量、实现共同富裕的重要途径之一。作为对收入分配存量结构的软性调节方式,慈善事业比初次分配和再分配具有更多自主性和灵活性。增强慈善行为的公民社会参与度、制度化和可持续性,关键仍在于社会的发育、政策保障机制和激励措施。改革开放以来,中国慈善事业迅速发展,但还不够充分,存在规模小、范围窄、激励弱、组织化水平较低、管理专业程度不高等问题。有鉴于此,建议对慈善组织和慈善活动实行包容审慎监管;完善激励机制,加大慈善捐赠的政策支持力度;完善慈善组织的治理结构;鼓励和规范网络慈善事业发展;营造良好的慈善社会环境。

关键词:三次分配,慈善事业,激励机制,人才培养,慈善社会环境

收入差距偏大是现阶段中国经济发展过程中存在的主要问题之一。2019年,中国基尼系数为0.465,虽然较2008年的历史高点0.491下降了0.026,但仍远高于0.4的国际警戒线以及发达国家0.3的平均水平。缩小收入差距,在推进共同富裕上取得积极进展,是实现“十四五”时期经济社会发展主要目标的必经之路,需要作出社会经济领域的系统安排。中央财经委员会第十次会议明确提出“构建初级分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排”。其中,三次分配运行机制备受各界关注。三次分配是指社会成员在道德力量驱动下,自愿将部分收入通过慈善行为、公益行动等形式捐出,以实现社会公益目的。在国际语境之下,三次分配的概念主要指的是以慈善活动主导的社会财富分配形式。从经济学角度来看,相比初次分配和再分配,三次分配不直接调节增量,而是通过自愿行为对收入分配存量结构进行软性调节,这种调节在缩小收入差距的同时,也有利于激发社会潜力和创造能力,从而间接扩大增量,为实现共同富裕提供强大动力。

一、中外慈善事业发展历史及意义

中国慈善事业最早兴起于佛教寺院的济贫活动,到东汉时期已经较为普遍,在济贫脱困方面发挥了一定的作用,同时也促进了团结互助等社会思想和道德风尚的形成。寺庙常通过举行施粥活动,布施给某些特殊家庭及个人,以及通过僧人给百姓治病等方式来推行慈善,资金来源包括官方出资以及僧徒化缘所得。[1]南北朝之后,官办救济以及民间慈善活动逐渐形成了规模,参与主体也不仅限于宗教团体。遭遇大旱或者洪涝等天灾时,一些当地富绅大户会向贫苦百姓捐出钱粮,官方也会通过设立养济院、粥厂等形式,给予贫民一定的救济。与官办社会救济事业相比,中国民间慈善事业发展相对落后,规模也较小,更多表现为个别的、分散的私人慈善活动。明朝万历年间,宁陵的儒家学者吕坤联合地方富绅一起,成立了民间同善会(慈善组织),筹资救助当地穷苦百姓。同善会的参与者本着以济世为怀的行善理念,用善行将多余的财富分给那些需要帮助的人,使天下人都能“均其惠”,这样的思想观培育了中国民间扶贫济困、乐善好施的传统文化,也构建了有异于此前的宗教慈善和宗族慈善的新式民间慈善组织形式,催生了具有可持续性、志愿性等特点的现代慈善事业的萌芽。

相比较而言,国外慈善事业具有很深的宗教渊源和持久的发展基础。在中世纪的欧洲,基督徒在宣扬宗教教义的基础上培育出了慈善模式,奠定了慈善的思想基础。近代,随着经济规模扩大和公民社会发育,政府、民间团体以及企业开始更多承担起扶危济贫的公共责任,慈善和宗教逐渐分离。1601年,英国政府推出了全球第一部《慈善用途法》,标志着现代慈善事业的开始。随着工业化浪潮的不断推进,欧洲和美洲的新兴资本主义商业阶层和乡绅阶层逐渐崛起,积累了大量的财富,客观上为慈善事业的繁荣奠定了财富物质基础,同时,慈善事业所覆盖的领域和内容也大幅拓展,顺应了当时财富迅速累积过程中贫富差距拉大、大规模失业等社会问题的需求。因此,在一定程度上,慈善事业的发展及完善还起到了缓和资本主义自身结构蕴含的社会矛盾、维护社会稳定、增进社会团结和公平的作用。此外,对于种族多元化的美国社会来说,慈善事业也起到了促进社会融合的作用,在许多方面缓和了种族的对立与冲突。例如,社区教堂组织的各类慈善活动包括捐款、义卖以及志愿服务等,让不同肤色、不同经济社会背景的人们在一起提供和分享公共产品和服务,增进了社会团结。

然而,作为以道德力量为主要驱动力的收入分配方式,慈善行为的产生和结果并不以利益和效率最大化来主导和决定。根据斯宾塞等对人类“天性利己主义”的讨论,这种道德驱动力内生属性较强,对收入分配调节力度具有很大的不确定性。尤其在社会发育还不够成熟的情况下,三次分配通常只是初次分配和再分配的补充,而并非调节收入分配的主要方式。此外,在缺乏相应制度机制的保障下,三次分配行为的可持续性弱,参与的群体广泛程度以及对调节收入差距的力度也远不及初次分配和再分配。因此,增强慈善行为的公民社会参与度、制度化和可持续性,关键仍在于社会的发育、保障机制和激励措施。

二、中国慈善事业发展现状及问题

改革开放以来,中国慈善事业迅速发展,尤其是自2008年以来,中国社会公益资源总量呈增长趋势(图1),2019年约达到gdp比重的0.38%。其中,社会捐赠总量是2007年的3.3倍;志愿者贡献总价值较2013年增加了120%。[2]从捐赠主体来看,企业仍为主要捐赠力量,2019年共捐赠款物931.47亿元,占捐赠总量的61.7%,而个人捐赠比例较小,占比约为26.4%。从捐赠方向上看,主要集中在教育、扶贫和医疗三大领域(图2)。此外,公益慈善组织的数量也有小幅上涨,至2020年,全国共有约8扶459家基金会组织,募集资金达到677.1亿元。相比其他社会服务机构、社会团体等组织,公益慈善组织具有较强的资源动员及整合能力。随着互联网的发展以及慈善法的修订,中国慈善事业的开展方式也逐渐变得更加多元化和规范化,创新的慈善模式不断推出,公众参与慈善活动的意愿也逐年升高。但与此同时,中国慈善事业发展还不够充分,许多方面存在短板。

图1 2013—2019年中国公益资源总量

图2 2019年中国公益资源捐赠领域分布

(一)规模小

从资金规模、志愿活动规模以及基金会等专业机构数量上来看,中国慈善事业整体规模仍然较小。近10年以来,中国整体公益资源总量占gdp的比重约为0.38%(图3),远低于美国2.3%以及新西兰2.8%的水平。从捐款总量上来看,2021年中国慈善捐款总量仅为美国的4.7%,约等同于美国20世纪70年代末的整体水平。相比美国154万家公益性组织来说,中国社会组织数量约为86万家,是美国同等性质机构数量的1/2。[3]近3年来,中国基金会数量增速明显放缓,与2018年14%的增速相比下降了约6个百分点。从志愿活动上来看,美国平均每年有630万人参与志愿者活动,占总人口比例的25%,其中,2017年人均志愿时长达到137小时。新西兰平均每年有超过100万人做志愿者,占人口比例的25%,2020年人均志愿时长达到160小时。相比之下,2019年中国活跃的志愿者人数约为7呈180万,占总人口比例的5%,2018年人均志愿总时长约为120小时。

图3 中美两国公益资源总量占gdp比重

此外,中国慈善活动捐赠主体以企业为主,个人捐款规模远小于美国,中高收入群体参与程度也相对较低。2019年,美国社会捐款总额中73.6%来自个人捐款,并且个人捐款数额超过75%来自年收入10万美元以下的个人和家庭,只有3%的款项来自年收入超过500万美元的高收入阶层。

(二)范围窄

中国的慈善项目所涉及的领域比较窄。目前,慈善项目覆盖的领域主要集中在扶贫、教育和医疗方面,对于环保、人文、科技等方面的关注较少,不及美、英等国丰富。一方面,这与政府参与公益慈善的形式以及行政手段对慈善公益活动的管理模式有很大程度的关联,以政府为主导的公益性活动通常只聚焦在少数特定领域;另一方面,不同的社会文化传统对慈善理念和行为也有着较大的影响,包括慈善捐赠的对象和主题。慈善事业本身具有的社会化、开放性、广泛性等特征,也受到整体社会文化和思想理念的影响与限制。随着全面脱贫之后老龄化时代的到来,伴随科技发展的加速及数字化时代的需求,中国还有较大空间将慈善公益活动拓展至其他领域,如技术进步、创新、环境保护与社会伦理等,并开展相关项目(如养老、幼育等)。

(三)激励弱

政府主导的激励机制是保障慈善事业稳定、可持续发展的关键环节之一。完善的激励措施可以最大限度将参与者的利他动机转化为慈善捐赠行为,鼓励更多的社会团体、企业与个人参与到慈善经济行为中。对慈善行为而言,常见的激励手段主要包括税收和社会名誉奖励。相关研究表明,通过比较税收和慈善捐款数额的时间序列数据发现,税收优惠对人们进行慈善捐助的意愿有着非常明显的正向激励效果,并且税收增长与捐款存在正向关联,另外慈善捐款还趋向于随着边际税率的增长而增加。[4]因此,通过税收优惠促进慈善行为的产生,是有着显著经济学效应的激励机制。当前,中国个人、企业和公益团体在税收上享有的优惠政策如表1所示。

尽管慈善主体行为人在不同程度上享有各种优惠,然而,以上税收优惠政策在实施落地的过程中仍然存在诸多问题,包括税收优惠力度有限,对享受优惠的限制较多、要求较严苛,免税流程与手续较繁复等。尽管加强对免税资格的动态严格监管是必要的,但在获取免税资格上的严苛限制并不利于更多中小型慈善组织的设立和初期投入运营。2020年5月出台的《关于公益性捐赠税前扣除有关事项的公告》,就公益性捐赠税前扣除资格确认和管理等具体事宜作出了新的规定,体现了有关部门从原有的“严确认”向“严管理”的改变,然而在慈善行为方面给予慈善组织机构发挥空间和自由度依然十分有限。对个人而言,在参与慈善活动可以获得的税收优惠方面,多数人由于社会宣传力度较弱,并不知晓自己所享有的税收优惠权利。

表1 中国部分税收优惠政策

相比而言,美国在慈善税收优惠政策方面力度较大,限制较少,在遗产税、赠与税等相关税法的配合下,形成了较为完备的激励机制。主要的税收优惠政策见表2。

表2 美国相关税收优惠政策及法律

加拿大的税收激励政策与美国较为相似,慈善法规囊括于《个人收入所得税法》中,没有单独的慈善法,且给予个人、企业与慈善组织的税收优惠力度较大,体系完整简洁,但没有遗产税和赠与税。每年申请税收抵免的个人占纳税群体的20%左右。具体见表3。

表3 加拿大相关税收优惠政策及法律

在英国,政府主要采用慈善准入管理的方法,配合税收优惠政策(表4),鼓励更多慈善组织和个人参与慈善活动的组织与执行。这种管理模式与中国的慈善组织管理较为类似。

(四)组织化水平较低

中国慈善组织的规模与数量较美国、加拿大等国存在较大差距,慈善机构地域分布也差异明显。例如,美国、新西兰、加拿大等国家大量活跃的慈善基金会和公益组织为公民全面参与慈善活动提供了有效的途径和平台,不同类型、不同规模的公益组织可以通过社区、教堂等最基层社会单元将慈善资源(捐款、志愿服务)集中起来;相比之下,由于慈善组织不发达,数量和规模都偏小,因此,中国有限的慈善资源过于分散,利用率不高。至2018年底,中国注册及认定的慈善组织主要集中在北京(13.53%)、广东(13.51%)、浙江(11.86%)、江苏(6.94%)等地区(总计占比超过六成),江西、辽宁、吉林、新疆、宁夏、青海、西藏等地的慈善组织数量均不及1%。慈善信托数量也有着十分明显的地域集中性,北京(13.97%)、浙江(12.5%)、广东(11.76%)有着近四成的慈善信托,资金量达到全国慈善信托总资金量的80%。

表4 英国相关税收优惠政策及法律

相比之下,美国绝大部分地区都有着一定数量的本地或全国性非营利组织和基金会,分布较为均匀,因而可以有针对性地覆盖到所有地区,以提供所需慈善资源并形成了本地特色。另外,尽管美国民众普遍对没有任何官方背景的慈善机构信任度更高,但很多非营利组织依然与一些政府部门和官方机构(如红十字会等)保持战略伙伴关系,在处理紧急社会公共事务等方面发挥了重要作用。同时,部分慈善机构也与联邦和地方政府签订合同或领取政府补助,是政府与民众沟通的桥梁。

(五)管理专业化程度不高

中国的慈善组织还存在透明度低、规范化程度低等问题。许多公益组织的项目运营透明程度不够高,很多中小型组织没有公开网站供民众了解相关信息,也缺乏媒体的宣传与监督。因而公众对这些组织及其开展的项目了解甚少,并对这些组织和管理团队缺乏信任。而信息的不透明和不对称也常导致这些机构很难争取更广泛的社会支持,无法募集足够的资金以开展项目。另外,许多公益组织成立时间较短,规模较小,缺乏专业管理人员,导致项目管理混乱以及捐赠款项利用不到位等问题频生。中国《基金会管理条例》对公益基金会的薪酬规定也导致一些机构难以招募到专业的人才和有经验的管理者,专职人员年平均工资约为12.11万元(约1.9万美元,2019年数据)。在美国,慈善组织薪酬普遍较低也是许多机构在招募员工时面临的主要问题(表5)。除了专业项目管理人员外,一些机构对志愿者的管理和培训也不到位,无法做到合理设岗,导致志愿者服务效率低,影响志愿服务热情。

表5 2020年不同国家慈善机构管理人员的平均薪酬

三、加快发展中国慈善事业的思路和建议

综上所述,中国慈善事业发展,无论是从捐赠数量、参与主体还是公益覆盖范围和领域以及实现路径上来说,均还有很大的提升空间。有鉴于此,建议如下:

(一)对慈善组织和慈善活动实行包容审慎监管

对比欧美国家的慈善发展经验不难看出,为了加速慈善事业的发展、扩大慈善事业的规模、丰富慈善活动的内涵,政府相关部门须从制度上给予慈善组织更多的支持和发展空间,包括适当放宽对慈善组织在资金、人员、不动产、项目设置等方面的准入要求,精简审批流程,减少对慈善公益活动开展类型、主题及募捐资格、善款使用的限制与干预,对启动资金较少的慈善机构给予一定的优惠扶持政策等。一方面,促使慈善组织发挥非政府力量的灵活性、创造力并提高效率;另一方面,降低慈善组织的成本,鼓励更多民间力量参与慈善事业发展。同时,需要加强对慈善组织日常行为的监督和引导,积极鼓励其与官方慈善组织(机构)建立合作机制,以提高透明度和规范化管理程度;进一步细化公益组织退出机制,包括剩余资金使用方式、组织注销后税收方法、基金会性质变更规定等。

(二)完善激励机制,加大慈善捐赠的政策支持力度

想要激发更广大的社会群体参与慈善公益的积极性,政府需出台并强化包括税收在内的相关优惠政策,且有必要补充和完善相关立法。在税收政策方面,应强化针对慈善公益行为的税收优惠政策,对慈善捐赠行为予以更大力度的实质性优惠,并通过相应的物质或精神激励增强企业或个人在慈善公益行动中的参与感与荣誉感,营造良好的制度环境,激发企业和个人的慈善捐赠热情。具体税收及其他激励保障政策方面的建议见表6。

(三)提高慈善机构的组织化水平,加强人才培养与储备

动员更广泛的社会力量参与慈善活动,包括捐赠、开展志愿活动等,可考虑通过社区等基层组织平台开展慈善活动,形成初级慈善组织,并由专业化慈善机构提供指导和培训。同时,提升慈善机构的组织化水平,鼓励更多非东部沿海地区成立专业慈善机构,包括慈善基金会、慈善信托等,形成多层次多类型的慈善事业发展结构,因地制宜满足各地区不同的需求。此外,还需要通过定期开展慈善项目管理、志愿者管理、财务、新媒体传播等方面的培训,以及鼓励高等学校及专科开设相关课程与专业(包括扩大社工类专业的招生)来加强专业人才的培养与储备。同时,也需要尽快调整对慈善机构专业人员薪酬方面的限制,让更多有情怀、有爱心的专业人才加入慈善事业发展的队伍。

(四)完善慈善组织的治理结构

表6 未来可以探索的激励机制[6]

加强对慈善组织的行为规范引导,可考虑通过慈善组织联盟等平台,建立头部慈善机构(如官办组织红十字会等)与中小型慈善机构的长效合作机制,分享有益经验,并带动中小型慈善机构扩大社会影响力。促进慈善组织的透明化和规范化,完善非营利组织的信息披露制度,细化具体披露信息内容,并通过互联网、媒体及官方宣传等方式扩大信息披露范围和内容(如项目运转、资金使用、人员投入、项目成果等方面的信息)。一方面,这能够让公众充分了解不同种类的慈善组织,参与感兴趣的慈善项目,减少信息不对称的结构性矛盾;另一方面,也可以有效防范慈善机构的不当操作,减少滥用捐赠款项等问题的发生,让社会舆论与监管部门形成联合监督机制。同时,还应完善基金会法人治理结构及监事制度,明确慈善组织理事会的基本职权,健全内部决策、执行和监督权力的制衡机制以及内部管理激励机制。

(五)鼓励和规范网络慈善事业发展

数字时代给慈善事业带来了变革。慈善活动的参与方式从传统的线下捐款和志愿活动,逐渐拓展到社交媒体和网络平台;参与群体的范围也随着全球化的发展从区域拓展到了全球。但是,由于互联网公益的普及与门槛不断降低,互联网平台也面临传播虚假信息导致金融欺诈风险和道德风险的增加。一些互联网平台存在运作过程合法性缺失、善款使用不规范、投诉响应不及时以及善款挪用等问题,甚至出现虚假慈善信息的传播,让参与慈善活动的群体对慈善组织的公信力和执行力产生怀疑。因此,政府在鼓励互联网慈善事业发展和创新的同时,必须要尽快调整相关法律法规以便更好地规范互联网慈善项目,完善网络平台公益制度的建设,降低金融和欺诈风险,促进互联网慈善事业的良性发展。

(六)营造良好的慈善社会环境

促进慈善事业的可持续发展,政府还须构建良好的慈善社会生态,结合传统文化中为善最乐、济世为怀等慈善理念,弘扬新发展阶段的公民慈善精神。重点需加强舆论在三次分配、鼓励慈善方面的宣传,并通过积极的引导(如开展主题宣传日活动、公共展览与体验活动等)消除公众在三次分配问题上存在的理解误区,让更多公众对慈善和三次分配的手段、目标与公益行为途径等有更清晰和全面的认识,明确慈善公益并非仅仅是财富的重新分配,也不仅仅是少数富人群体主要参与的活动,志愿行为也是慈善公益的重要方式之一,并鼓励更多公众在自愿的情况下参与更多慈善公益活动。舆论宣传还需引导公众跳出将慈善公益束缚在济贫脱困的传统思维框架,进行有关公平、可持续、人与自然和谐相处、价值观以及社会责任的讨论,并鼓励更多慈善机构和社会组织开展内容主题更加全面的公益活动,丰富慈善捐赠的产品供给类型,共同打造多样化的慈善生态文化。

参考文献

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来源: https://www.drc.gov.cn/docview.aspx?chnid=379&leafid=1338&docid=2904809
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